Владислав Иноземцев — о том, зачем и как президент изменяет основной закон
Вчерашнее послание Владимира Путина и последовавшие за ним перестановки в высших эшелонах власти ещё долго будут обсуждаться политиками и экспертами. Тем более что основное значение имеет не имя нового премьера и не планы трансформации властных институтов, а то, как этот человек будет работать на своём посту и как пойдёт заявленная реформа. В то же время не может не привлекать внимания план изменения основного закона страны. Той самой Конституции, которая в давние времена считалась женой несостоявшегося императора Константина Первого. И которая и позже играла в жизни страны роль не бóльшую, чем церемониальные императрицы.
Выступая 15 января с послением Федеральному собранию РФ в Манеже, Путин анонсировал целый ряд изменений в Конституции, причем большинство из них вызывает одни и те же два вопроса: зачем и как?
Зачем — это главный вопрос. Если рассмотреть несколько новаций — такие как ужесточение требований к президенту и иным чиновникам на предмет иностранного гражданства; умоминание Государственного Совета как отдельного органа власти; изменение формулировки о числе и последовательности президентских сроков; уточнение процедуры назначения министров Государственной Думой; и даже об уровне минимальной зарплаты и её соответствии прожиточному минимуму — окажется, что ни одна из них не нуждается во внесенении в основной закон страны.
Существует закон об основах государственной службы, в который уже записаны ограничения для лиц, занимающих высшие государственные посты. Закон о выборах президента легко уточнить в части предъявляемых к кандидату требований. Вопрос о двух сроках сейчас вообще не кажется актуальным, так как выдвигаться в 2024 году Путин не сможет, а до 2030-го ещё надо дожить (как ему, так и стране). Наконец, самый могущественный институт власти в стране — администрация президента — десятилетиями существует вне конституционного поля, и влияние её от этого никак не снижается. Поэтому остаётся совершенно непонятным, зачем реформа структуры власти инициирована в виде конституционных поправок.
Мы все прекрасно видели, насколько эффективно власти удавалось на протяжении последних двух десятилетий ограничивать права граждан на участие в политической деятельности, свободу слова и собраний и многое другое, вообще не изменяя текста основного закона страны. И зачем потребовалось менять его сейчас — неясно.
Ответов на этот вопрос может быть два. С одной стороны, важнейшая деталь может состоять в том, что с принятием большого числа поправок Конституция может трактоваться как новый основной закон, после чего сроки избрания первых лиц обнуляются (собственно, так уже неоднократно случалось в других постсоветских государствах — например, в Белоруссии или в Казахстане). Этот вариант легитимизировал бы новый срок Путина, но неясно, зачем начинать новый отсчёт, когда впереди ещё четыре года вполне легитимного пребывания у власти.
С другой стороны, есть вероятность того, что Конституцию собираются менять, с тем чтобы восстановить элементы коллективного руководства советского типа и сделать центральным элементом властной конструкции Государственный совет, своего рода новое Политбюро. Однако и эта гипотеза не может быть сочтена однозначной, так как Путин прямо заявил, что «Россия должна оставаться сильной президентской республикой», и никакого отказа от этого принципа не просматривается. Поэтому, повторю ещё раз, остаётся совершенно непонятным, почему нельзя было просто сменить премьер-министра. Тем более что антирейтинг правительства высок, а решение сохранить кабинет практически в неизменном виде после выборов 2018 года нанесло один из самых сильных ударов по рейтингу президента. Почему нельзя было вычистить из власти обладателей двойного гражданства и разного рода грин-карт, тем более что таковые всем известны, и данная мера была бы массово поддержана. Почему нельзя было продолжать прежний курс на «стабильность».
У меня нет ответа на этот вопрос, но совершенно очевидно, что первый вариант с досрочными выборами безальтернативного Путина контрпродуктивен, а немедленная передача власти Госсовету сомнительна.
Как — вопрос не менее примечательный. В 2008 году президент В.Медведев внёс поправки в Государственную Думу, которая проголосовала за них подавляющем большинством, а затем в оперативном порядке изменения были подтверждены законодательными органами власти субъектов Федерации. Собственно говоря, это единственный вариант изменения Конституции, предусмотренный ст. 136 основного закона для случаев, не касающихся пересмотра положений глав 1, 2 и 9 (замечу, что ни одна из предложенных вчера поправок на это пока не претендует). Если изменения предполагают более радикальные подвижки, необходим созыв Конституционного собрания.
Однако и тут есть своя проблема: оказывается, этот высокий орган не может внести в Конституцию никаких изменений. Согласно ст. 135 (а она, замечу, как раз входит в «нереформируемую» 9 главу), Конституционное собрание может либо прийти к мнению о том, что Конституция не требует изменений, либо предложить вариант нового основного закона. В последнем случае новая Конституция может быть либо одобрена двумя третями голосов участников Собрания, либо вынесена на всенародное голосование, где для принятия текста необходимо простое большинство участников плебисцита.
Здесь можно отметить два обстоятельства. Во-первых, несмотря на то, что Конституция принята 28 лет назад, в стране не возникало ситуаций, которые требовали бы её пересмотра иначе, чем Государственной думой. И в силу этого обстоятельства Федеральный конституционный закон, трактующий порядок организации Конституционного собрания, не то что не принят, но даже никогда не разрабатывался. Поэтому если власть намеревается произвести радикальную ревизию основного закона, необходимо начинать не с сомнительных «рабочих групп по разработке предложений об изменении Конституции», а именно с написания и принятия закона о Конституционном собрании.
Во-вторых, заявление президента о перспективах вынесения выработанных изменений в Конституцию на референдум выглядит совершенно нелепым — просто потому, что изменения таким образом не принимаются, согласно той же 9-й главе. На референдум можно вынести только новый текст основного закона, а чтобы его выработать, нужно Конституционное собрание — и тут см. пункт «во-первых».
Иначе говоря, в вопросе о процедуре изменений нет сейчас никакой ясности — за исключением того, что Кремль хочет провести показавшиеся ему необходимыми поправки в жизнь как можно быстрее. Вполне вероятно, что такая спешка может привести к принятию неких новых версий Конституции не вполне легитимными в процедурном плане методами, что способно породить дополнительные проблемы в российской политике и спровоцировать новые противоречия. Это я еще не говорю про состав того конклава, который сейчас будет определять, что нужно изменить в основном законе, а что — нет.
Конечно, Владимир Путин — человек нетрадиционной политической ориентации, который двадцать лет правит страной, где ни одни выборы не проходят по тем же правилам, что и предшествующие, а сроки полномочий главы государства не кончаются нигде, как, по его собственным словам, нигде не заканчиваются и границы России. Однако одно дело — развестись с женой, которая не принимает никакого участия в политической жизни, безынтересна гражданам и, вероятно, даже не слишком досаждает супругу, и совсем другое — с «женой» Конституцией, которая всё же должна сдерживать главу государства, претендующего называться правовым и демократическим. К сожалению, пока стоит предположить, что воля нашего верховного правителя настолько несгибаема, что он считает возможным руководствоваться только собственными причудами, и ничем иным — причём как в личной жизни, так и в общественной…
Владислав Иноземцев, специально для M.News World
